国家行政学院经济学教研部教授时红秀发言。中国社会科学网记者 杨崇海 摄

我今天要讲的话题可能离大家比较远，是新一轮的财税改革问题。我们知道三十多年来，中国财政税收经历了三大波改革：第一次发生在上世纪八十年代初，它的标志是利改税。第二次是中央和地方政府分配收入。第三次是中共十八大以来，尤其是十八届三中全会、四中全会以来，中国这一轮改革有两个非常明显的主线，一个是建设现代市场经济。二是建设现代国家制度。这次财税改革的定位已经明确指出来要建设现代国家财政，从而打造一个现代国家的治理结构。所以这次改革和30年来以往的改革大不相同。

至于它的内容，则主要包括三个方面：一是预算制度改革，二是税收制度改革，三是政府间财政关系改革。下面我分别介绍一下这三块内容的主要内容和它遇到的难点。

第一，预算制度的改革，去年以来已经通过总体方案，也修改了《预算法》，我们把它归纳为七项改革，在里面我单独讲两点：第一是中国政府要建立一个现代化的预算体系，即复式预算体系，其中包括四部分内容：公共财政预算、政府性基金预算、国有资本预算，社会保险基金预算。第二是预算的透明与公开。中国修订了《预算法》，这一过程历经十年，最终于去年8月底得以通过。它明确了各级政府对社会披露预算信息的任务，改革力度非常大。但是如果我们以国家治理现代化的眼光看待预算改革的话就会知道，它不仅仅是一种管理方式的改变，也是一种权力配置的改变。

现代预算改革正在如火如荼的推进，其中遇到的最大困难是什么？我理解主要有两点：第一是怎么规范政府收支行为。我这里面有一个图表，中国政府有很多投机取巧的手段，从理论上讲，国家主要是以税收作为其收入来源的。但是这个图表告诉我们，政府收入中税收只占53%，其他47%的收入不靠税收，那靠什么呢？靠各种各样的收费，尤其是靠土地财政，这个收入占我们政府收入的20%左右。第二是政府收支行为本身要有彻底的转变。如果要给现代预算制度的发展标时点的话，首先应该是1921年美国《现代预算会计法案》，那个法案解决了两个问题：第一是行政机构必须有一个汇总的预算控制金额；第二是政府预算行为必须受到议会的严格监督。在这方面中国全国人大试图对收支行为进行监督，现在还面临着很多问题，主要是预算能力、监管能力的问题。这个需要长期地积累、慢慢地探索。

第二，税制改革。我个人把这个改革归纳为两个目的：第一，试图实现最小的市场扭曲；第二，真正实现有效的政府调节。它的具体内容是六税加一法，就是六个税种的改革加一部《税收征收管理法》。改革的主要标志就是营改增，至于有效调节，我的理解是逐步降低中国税制中间接税的比重，提高直接税的比重。我们知道发达国家的税制，尤其是英美国家税收收入当中直接税占70%左右，而中国恰恰是倒过来的，我们的间接税占70%左右，直接税不到30%。通过现在的税制改革，一方面逐步降低间接税比重，比如说营改增，营业税改成增值税。与此同时加紧着手直接税的开征，主要是个人所得税改革和房产税改革。

但是这两个改革问题都比较大，主要原因在于：第一，中国政府现在还不像很多发达国家那样，对每一个公民的财产和收入有行之有效的管理。至于个人收入、个人财产这些数据的掌握，对中国政府来说现在仍是一个挑战。第二，房地产税收改革有赖于个人不动产登记制度的完善，这两个制度的建立和完善需要一个长期的历史过程。所以我不认为房产税改革和个人所得税改革在近期内能够推出来。

第三，财税改革的内容，就是政府间财政关系改革。第一是中央和地方收入的划分。第二是要划分各级政府之间的事权和支出责任。这个问题讨论了很多年，现在还处于非常激烈的争论当中。我个人的看法是短期内在这方面很难达成一致，主要障碍有三个：第一，在宪法上中国是个政治单一制国家，不同机制政府之间的职责和权力边界能否明确划分，这种划分是不是意味着我们宪法的修改，这应该是政治学的内容。

第二，中国各级地方政府有严重的欠债、融资现象。目前正在清理，准备编制一个合格的政府间资产负债表，但是从目前城市国有土地和矿产资源类资产的产权制度改革来看，这个条件根本没有具备。

第三，可能是来自于欧债危机的启示，一个统一的货币和分割的财政之间是否有天然的矛盾。欧债危机告诉我们，尽管有统一的货币，但如果各级政府财政没有得到有效约束，可能会对货币稳定性产生威胁。

所以中国的财税改革从现代市场经济、现代国家治理的角度看，是不可能一蹴而就的。近年来如果想取得很大突破可能非常不容易。所以我最终的看法就是中国毕竟和欧洲、美国等一些国家不太一样，我们的幅员比较大，一个省的规模可能就超过很多欧洲国家的规模，并且我们有13亿人，而欧盟只有4.5亿人，但却由27个国家组成。所以中国的财政制度安排，应该从国家治理现代化的高度来考虑，这也是需要好好探索的。这就是我的思考，谢谢各位！